《政府采购信息报》2011年政府采购专家座谈会内容纪要
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理性看待“四合一”平台 深入探讨政采改革
白景明 财政部财政科学研究所副所长、研究员
丹尼尔·米德夫 中央财经大学法学院教授
王丛虎 中国人民大学公共管理学院副教授
羌建新 国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长、副教授
苏建国 国家会计学院基建办副主任
张雷锋 北京市政府采购中心法律顾问、律师
王 军 政府采购评审专家、律师
编者按 目前，国内一些地方陆续将工程招投标、医疗器械药品集中采购、政府采购、土地矿产资源招拍挂等放入公共资源交易中心“四合一”平台，实行统一平台操作、统一监督管理。这一做法对政府采购的发展将带来怎样的影响？
为解答上述问题，《政府采购信息报》于2011年10月26日邀请有关专家进行了专题座谈研讨。以下将专家们在会议上的发言纪要刊出，供广大读者参考借鉴。
不应切断公共财政管理链条
白景明：政府采购应自成体系
从便于政府分类管理有关公共交易活动来看，政府采购为单一体系，政府采购应通过单独一套制度、单独一套机构来进行，政府采购中心的地位不应该被替代。某一采购活动的集中与管理制度的落实不是一个层面的问题，政府采购相关部门作为一个单独机构，从研究的角度看，放在财政部门比较合适。
从管理角度而言，有利于节约资金、有利于反腐败是政府采购被提到的最重要的功能，但是，政府采购更是实现国家宏观调控意志，是国家实现资源配置优化的重要手段。近年来，国家有关部门正在加大政府采购的政策功能发挥，比如节能、节水产品的强制采购就是其中之一。政府采购可以有意识地刺激国家经济，刺激某一产业的发展，当然，这一政策功能如果落实得不好，也可能造成地方保护和地域封锁--“比如政府采购只购买本省、本地区的产品”，但实际上，在国际上，政府采购也是保护民族产业的一种手段。
政府采购应该是单独自成体系，只有如此，才能更好完成政府采购的政策目标。政府采购在制度设计上有诸多环节，第一个环节是政策制定，政策制定包括了制度设计。第二个环节是预算管理，第三个环节是具体操作等部分；而政府采购的具体操作部分又分为招投标、评标等具体内容。没有相对独立的体系运行，政府采购不可能在完整的链条下正常、顺利运行。
将相关领域全部纳入“四合一”平台会出现一个问题：政府预算管理如何进行？土地交易、政府采购、工程招投标等均属于不同的预算管理范畴。土地的交易属于政府性基金预算管理的范畴；政府采购属于公共预算管理的范畴；工程招投标包含了各种类型资金的招投标。如果几种模式归为一起，都由一个部门来管理，那么不同预算之间如何协调？各自的管理目标有别，政府采购也有侧重点，之间存在矛盾。
羌建新：统一平台令监管过程断裂
从监管平台本身来说，如何有效地实现其职能？在这里我不加区分地来使用监督、监管的概念，现在所说的监督（或监管）范围广泛，有法律监督、行政监督、社会公众监督、舆论监督等等，但这些不同方式的监督（或监管）是有着不同的功能的。仅仅从监管平台的角度来看，我个人理解它应是专业的监管或者监督，这种专业的监督和其他的监督之间是有分工的，专业监督应是一种效能的监督和管理，而不主要是其他的像反腐败这样的目标。
平台的监管应理解为效能的监管，一般来说，效能的监管是与全过程或全周期的监管连在一起的，从这个角度来看，现有的“四合一”平台制度可能会切割全过程的监督，这样就很难达到专业监督的目的。这个问题，是对监督监管怎么理解的问题。应该深入理解监管的本质。
白景明：可优化资产管理
将工程招投标、医疗器械药品集中采购、政府采购、土地矿产资源招拍挂等放入“四合一平台”（即公共资源交易中心），从有利于资产优化利用，特别是对各级财政推进资产管理优化方面来看，有其存在的价值。
王丛虎：符合管理需要 适应GPA要求
个人认为，公共资源交易中心将原来分散的交易平台集中建成一个整合型平台，甚至涉及一些体制和机制的变动，从政府管理实践角度来看，具有其合理性。在现阶段，它相对而言，是一个比较好的选择。不管是推动服务型政府的建设、引发制度的变革、机构的整合，还是贯彻落实党中央的“决策权、执行权和监督权制约与平衡”机制建设等，都是一个积极探索，也具有明显的积极作用。目前还没有找到比这个更合理的方式。虽然“四合一”平台存在许多问题，许多关系没有理顺，但是在全国的快速发展，已经说明其存在的合理性。下一步就是要理顺各种关系的问题。
从发达国家看，建立“四合一”平台也是必然要求。是以政府采购中心为主导，还是以其他为主导，并不是主要问题。关键是必须把WTO《政府采购协议》中的所有采购活动整合到公开、透明、公正、开放等政府采购协议的要求上来。从这个角度看，GPA当然应该欢迎“四合一”平台。
苏建国：“三公”程序是共通之处
工程招投标、医疗器械药品集中采购、政府采购、土地矿产资源招拍挂这四个领域如同四个相交的圆圈，它们之间有相似相通的交集，如都坚持公开、公平、公正的程序，但每个领域又各有极强的专业性和特点，包括各自的政策、制度。因此，很多地方推进这样的四合一平台，可能有其一定的合理因素。
但目前必须深入考虑到，如果将四个领域纳入统一监管平台，能否能理顺各个部门、各个环节，以及条条、块块之间的关系？该平台管理机构能否及时跟踪各领域的政策调整？ 是否会挫伤职能部门监督、管理的积极性？值得深入研究。
张雷锋：创新应依法进行
我国现行法律规定中，工程招投标、采矿权出让、土地拍卖、政府采购等领域中，监督管理、当事人救济途径等规定千差万别，确实存在一定的混乱，每一个领域有自己不同的监督管理程序，有的领域甚至没有明确的救济途径，使得当事人合法权益受到损害后，无法及时有效申诉控告，依法维护自身合法权益。因此，如果能妥善、合法地建立统一监管平台，应该可以统一监管程序和责任部门，节约社会成本，因此，建立统一监管部门，应该是一个很好的探索和尝试。但这些探索应该在法律的规定下进行。
我个人认为，建立统一监管平台的初衷无疑好的，也是一个有利的尝试和改革，但是必须依法进行，如果经过广泛论证，这一举措利大于弊，需要推广和建立，则先要修改相关法律，使之在法律的框架内依法进行，毕竟在一个法制国家中，法律至上，任何机关、组织、单位、个人均不得违反法律。
米德夫：“四合一”未必不腐败
不知道为什么要进行这样的改革？也不知道是什么部门在推这个事情。听说是为了反腐败，是为了便于监管。听说是监察部门在推。政府采购是一种很好的反腐。中国的《政府采购法》最大的贡献是它把管理与操作分开了。别的采购是自己管自己。中国的政府采购实现了管采分离，而其它的采购却没有。至于公共资源交易中心该不该设的问题，在我看来，应该更多地考虑公共利益，而不是为了部门利益去争“这块蛋糕是我的，或是这部分应该属于我”，相关部门应该放开部门利益去考虑如何去做好采购这件事情。
从反腐败方面来看，是同种问题，不知该谁管。我来之前才看了一个腐败的案例，采购官员被判刑了，每辆车吃1000块的回扣。吃回扣是明规则。如果问题那么严重，可能应该让监察部门来试试。
有人建议应该建立一个新的政府采购管理部门来统一管理，这个我不赞成。法律制度没有变更的情况下，这样只能是增多一个“婆婆”。对于企业和其他从业者而言，管理者越多越麻烦，有8个老板就得听8个老板的规则，这样工作很难去做。分散管理的效果并不好。
但四合一平台进行的采购真的就不腐败了吗？《政府采购法》起草中采取了管采分离制度，是一种成功，但看起来还是有问题。应该从长远出发，考虑一点新的有效的办法。
羌建新：腐败有更深层原因
从监管职能设计的角度看，政府采购中含有反腐倡廉的目标，这肯定没问题。但我认为，政府采购的目标应是通过采购行为实现公众的利益，公众利益实际上就包括了政府采购各方当事人的利益，因而，这本身就包含了反腐倡廉的内在涵义。客观上，政府采购有反腐倡廉的功能，也是制度安排的要求，但是如果“四合一”监管平台的制度设计是把防止腐败作为首要目标，可能就会出现这个目标能否实现的问题。为什么？
从经济学的角度来讲，只要存在监管，就会有规避监管的措施，如果把政府采购的最初目标看做就是防止腐败来设计的话，它能不能达到防止腐败的目的还是个问题。因为从制度设计而言，防止腐败的问题需要有一个基础的制度设计，这显然不是政府采购通过某一个具体操作流程及制度设计就能解决的。就现有的证据来说，目前还没有充分的证据能够证明或支持政府采购领域的腐败比工程领域甚至其他行政领域的腐败更多，至少我没有看到有哪一个国家能提供这样的证据。那就意味着，腐败有更深层次的原因，需要通过其他的制度设计来解决这一问题。
总之，对于“四合一平台”本身以及与之相关的一些方面，我个人提出以上这些问题。
从我个人来讲，并不看好“四合一平台”，从反腐败的角度来讲，可能它有反腐败的功能，但并不能从根本上解决反腐败的问题，反腐败需要更为基础的制度设计，这是监察部门、纪委需要考虑的问题。
王军：反腐败 “司令员”不该上前线
对于“四合一”平台出现后所引发的监管问题，要有一个适当的定位，这样有助于认识问题的本来性质。
这个问题的实质是什么？一方面，是政府采购监管方式和监管权力的划分问题；另一方面，是宪法性问题，是中央与地方关系的适当划分问题。“四合一”平台产生的根源实际上牵扯到地方权力行使的模式问题。
姑且将支持“四合一”平台模式的人称为“正方”，将反对“四合一”平台模式的人称为“反方”。正方认为“四合一”平台模式有两个好处，一是有利于反腐，二是资源优化。因为买的和卖的都不是自己的东西，公共资源交易是腐败的高发领域， “四合一”平台有助于反腐。同时，把各种交易整合在一个平台上，起到了节约资源、优化配置的效果。
同样，反方也有两个理由。首先，从法定地位的角度来看，《政府采购法》第13条明确规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门。”这是法定的权力，搭建“四合一”平台有可能改变这个现状，但其对这个现状的改变却没有更加有力的法律依据。其次，政府采购事业作为一项专门的事业，有其自身的特点和规律，与工程招投标、医疗器械药品集中采购、土地矿产资源招拍挂等并在一起可能减损或损害这项专门事业的发展。
以上是我对正反两方观点的归纳，下面谈谈我个人的评述。在我看来，正方“反腐”、“节约资源”的两项理由，是比较表面的理由。背后的实质问题是地方政府在权力行使模式上追求“高效率、少约束”的趋势。以“一委一局一平台”模式（即个别地方设立招投标委员会作为议事机构，下设招标局负责管理、招投标中心作为统一操作平台进行操作的模式）为例，可以看出地方权力追逐以地方行政首脑为核心的效率化运行模式。这是值得警惕的。
对于反方，一味强调监管权法定是不够的（尽管法定权限极为重要），需要思考更多的问题：在政府采购原有的监管模式下，监管效果如何？是否有助于推动政采事业的发展？“四合一”平台把原有的监管模式中哪些链条打散了？对哪些环节造成了影响？对原监管模式造成了哪些具体的冲击？这是探索“四合一”平台引发的监管问题的核心。
此外，从反腐败工作全局来看，纪检监察部门是反腐败工作的总指挥，如果比喻成一场战争的话，纪检监察部门是司令员，司令员不应该上前线，否则很危险。现在纪检监察部门推进“四合一”平台，有司令员上前线的感觉。
白景明：任何制度都有反腐功能
关于“四合一”平台的反腐败功能，我认为，任何制度都有这种功能，但这跟政府采购的交易平台管理不是一个概念，应该注意区别。
王军：行政管理不能只图方便
下面谈几个具体问题。首先是行政权力的委托问题。现实中多数“四合一”平台的存在是通过行政权力的委托实现的，这是一个很危险的举动。政府采购监管权作为一种公权力，具有法定性，是不能由职能部门“私相授受”的。
其次，对一味追求权力运行效率的倾向要有足够的警惕。“四合一”平台是一个典型的从权力意志出发形成的权力运行模式，这种模式具有约束最少、行使最方便等特点。如果弃规范于不顾，处处突出效率，将使权力运行远离规范。远离规范的权力，必然偏离应有的轨道。偏离轨道的权力引发的问题，最终将抵销效率、成为“最低效的效率”。
最后，是对于“管采分离”问题的再思考。“四合一”平台模式使“管采分离”模式受到一定程度上的蚕食，《政府采购法》的一个亮点是实现了监管与执行职能的分离，与工程招投标、医疗器械药品集中采购、土地矿产资源招拍挂等相比是一种进步，应该坚持而不是予以削弱。
米德夫：公共采购不是“分蛋糕”
因为部门利益，现在有些东西是矛盾的，如《政府采购法》第二条说，在中国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。但该法第四条却又说，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。
有关部门应尽量避免部门本位，不能有权力了就争取，出现了问题又相互去推卸责任。权力的瓜分、你一块我一块的最可怕，要注意维护公共利益。
张雷锋：“四合一”没有法律依据
目前各地推进“四合一平台”的举措从法律上来看，是不符合现行法律规定、与法相悖的。
工程招投标、产权交易、土地拍卖、政府采购等领域的监督管理属于行政部门的行政管理，而行政管理的核心和精髓是依法行政。所以分析一个行政行为，首先要考虑是否合法。
目前不同地区的统一监管平台的工作原理大致分为两种，一是通过地方立法授予统一监管平台相应的职权，比如安徽合肥，二是通过所谓的行政授权或者行政委托的方式。经我分析，这两种方式均与法相悖或者于法无据。其有关地方立法，将一直面临被有权机关撤销，或者被普通单位、个人提起审查的风险。
而且按照《行政诉讼法》规定，财政部门将行政管理的职权委托给统一平台后，如果行政相对人不服的话，财政部门仍是被告，承担败诉责任，如果行政行为使行政相对人受到损失，则必然由财政部门承担赔偿责任。那么，这将产生一个部门（四合一平台）行使权力，另一个部门（财政部门）承担责任的局面，导致权责主体错位。这是非常荒唐的。
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